【无锡日报11月20日】编者按：党的十八届四中全会，是在我国全面小康建设进入攻坚阶段、全面深化改革进入重要关头召开的一次具有里程碑意义的会议。四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，立足我国社会主义法治建设实际，直面我国法治建设领域的突出问题，明确提出了全面推进依法治国的指导思想、总体目标、基本原则，提出了关于依法治国的一系列新观点、新举措。
　　当前和今后一段时期，我市正处于加快打造“四个无锡”，率先基本实现现代化的关键时期，人民群众对民主法治、公平正义、和谐稳定的期待将更加强烈。学习贯彻四中全会精神，准确把握四中全会的丰富内涵，对于更好地推进依法治市各项工作具有极其重要的意义。市委宣传部与本报近日邀请我市有关领导和专家学者就此展开笔谈，以期在全市掀起学习贯彻全会精神的热潮，推动无锡法治建设不断取得新的成效。

　　把学习贯彻四中全会精神落实在
　　履行司法行政职能中

　　□无锡市司法局党组书记、局长　杨智敏
　　学习贯彻四中全会精神是当前和今后一个时期的重要政治任务。党的十八届四中全会，是在我国全面小康建设进入攻坚阶段、全面深化改革进入重要关头召开的一次具有里程碑意义的会议。会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，立足我国社会主义法治建设实际，明确提出了全面推进依法治国的指导思想、总体目标、基本原则，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导作出了全面部署，是加快建设社会主义法治国家的纲领性文件。学习贯彻四中全会精神，最直接的体现就是推动工作、提升效率，我们在原原本本学习四中全会公报原文的基础上，思考得更多的是如何在履行司法行政职能中践行四中全会精神。
　　贯彻落实“弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化”的新要求。要以树立全社会的法治意识为着力点，加快完善普法宣传教育机制，加大宪法宣传教育力度，强化法治文化建设，创新法制宣传教育形式，加快推进市法制宣传教育中心建设，深化基层民主法治建设，努力促进全社会形成尊法、学法、守法、用法的良好氛围，使广大群众都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者。
　　贯彻落实“建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务”的新要求。要以促进群众依法办事为着力点，建立健全公共法律服务标准和评价监督机制，推动扩大法律援助覆盖面；进一步深化覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，优化法律服务产品，提质法律援助工作，最大限度让最广大群众享有公共法律服务。围绕经济转型发展，健全法企对接机制，完善企业法律服务，持续跟进和帮助企业防范法律风险。发挥法律服务团作用，为各级政府依法决策、依法行政当好参谋顾问。加快推进市、县、乡、村四级层面的公共法律服务实体平台建设提档升级，努力实现公共法律服务区域全覆盖。
　　贯彻落实“健全依法维权和化解纠纷机制”的新要求。要以推动社会矛盾纠纷依法化解为着力点，创新人民调解工作方式方法，提高帮助群众表达诉求，协商沟通，依法化解矛盾的能力；注重运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷，积极引导鼓励律师、基层法律服务工作者和专业人士参与人民调解，全力推动人民调解工作依法规范开展，全力促进社会和谐稳定。
　　贯彻落实“完善司法管理体制和司法权力运行机制”的新要求。要以促进公正司法为着力点，强化执法规范化建设，严格落实办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制；发挥司法执法职能作用、搞好特殊人群服务管理再提升。社区服刑人员、刑满释放人员、强制隔离戒毒人员等特殊人群服务管理工作要严格按照相关法律规定开展工作，始终坚持严格执法、规范执法、科学矫治。要围绕依法治理，大力加强规范执法建设，促进规范执法行为养成，依法落实管控措施，加大帮扶力度，提升矫治成效。
　　贯彻落实“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化”的新要求。要以增强构建法治社会的能力为着力点，加大改革探索力度，进一步提高司法行政队伍的整体素质；加强司法干警理想信念教育，筑牢高举旗帜、听党指挥、忠诚使命的思想基础。突出行业和岗位特色，建立健全分类分层教育培训机制，不断提升司法干警职业素养、专业水平和履职能力。有计划地安排年轻干部赴基层挂职锻炼，逐步将基层工作经历列为选拔任用干部的基本资格条件。

　　深入推进民主立法，立人民满意之法

　　□市人大常委会法制工委副主任　俞宏雷
　　推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，要完善民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面的意见和建议，使所制定的法律更加符合广大人民的根本利益，符合经济社会发展的客观规律，成为人民群众满意之法。
　　为民立法，是民主立法的首义。
　　民主立法的核心是立法要为了人民，依靠人民。《决定》指出，法治建设必须为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点。当前，在关系群众切身利益的环境保护、社会保障、食品安全、教育医疗等问题上，人民群众对立法的期待很高，立法应当回应群众的这种关切。立法机关应当恪守以民为本、立法为民的理念，通过法律手段来调节社会矛盾、平衡社会关系、保障社会公众特别是弱势群体的权利。为民立法，首先体现在立法项目的选择上，近年来，关注民生、保障民生越来越被放到突出位置，逐渐成为国家和地方立法的清晰主线。我市每届人大常委会立法规划中，直接关注民生、与人民群众切身利益密切相关的立法项目，都占到规划立法总数的75%以上。为民立法，还要求立法要以群众关注的焦点、热点和难点问题为切入点，合理界定和配置公权，坚决克服那些由于利益驱动片面强调部门管理职权的倾向，以保护群众合法权益。
　　依靠人民，是民主立法的途径。
　　依靠人民，是指立法要坚持人民的主体地位，在立法工作中贯彻党的群众路线，充分尊重人民群众，认真听取广大人民群众的意见和建议，通过各种方式把人民的利益诉求和意志主张在民主法治的框架下充分表达出来，使立法更好地汇聚民意、集中民智。《决定》指出，要不断扩大公民有序参与立法的途径，健全立法机关和社会公众的沟通机制。近年来，我市在推进民主立法方面作了不懈努力，并以深入开展党的群众路线教育实践活动为契机，探索民主立法新机制。从乡镇、街道、基层企事业单位和社会组织中确定了首批18个民主立法联系点，组织开展法规通过前评估和立法后评估，推动媒体立法信息公开，不断扩大公民有序参与立法的途径，让立法工作真正“接地气”。在总结实践的基础上，制定了《关于推进民主立法的规定》，将法规起草征求人大代表意见等民主立法的十项举措制度化、规范化。根据《决定》的要求，我们还将进一步推进立法协商工作，在立法中充分听取政协委员、各民主党派和无党派人士、工商联和各人民团体的意见；并进一步健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。
　　人民满意，是民主立法的目标。
　　实现党的主张、人民意愿和依法治国的有机统一是立法机关的使命和责任。法律是治国之重器，良法是善治之前提，《决定》在党的文件中第一次使用“良法”的概念。一部法规制定出来，最根本的检验标准就是是否顺应广大人民的意愿，是否起到维护人民根本利益的作用，只有增进人民福祉、增进社会认同的最大公约数的法律，才是良善之法。民之所欲，法之所系。我们的法律是人民群众根本利益的体现，所以立法的程序和结果都必须体现人民群众的根本利益，回应人民群众的基本要求。近年来，我们在法规草案通过前评估和立法后评估中探索采取发放调查问卷等方式，广泛征求群众的意见，使法规评估奠定了广泛的群众基础。《决定》将全民守法作为社会主义法治体系的重要内容，实现这一目标，必须将提高立法质量与人民满意标准统一起来。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰，人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。只有为了人民，依靠人民，立了人民满意的法，才能取得广大人民群众的支持与认同，从而实现全民守法的目标。

　　加快建设法治政府的重要里程碑

　　□无锡市人民政府法制办党组书记、主任　焦克
　　党的十八届四中全会通过的《决定》，系统回答了建设什么样的法治国家，怎样建设法治国家等一系列重大理论和实践问题，明确提出了全面推进依法治国的指导思想、总体目标、基本原则和重大任务，为建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家指明了前进方向，是深入推进依法行政、加快建设法治政府的重要里程碑。
　　一、深入推进依法行政，加快建设法治政府，是党和政府治国理政从理念到方式的重大变革
　　1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中第一次正式提出各级政府都要依法行政的目标和要求。二十多年来我国依法行政和法治政府建设的步伐渐行渐快，国务院先后共发布了四个重要文件：1999年11月发布《关于全面推进依法行政的决定》，2004年3月发布《全面推进依法行政实施纲要》，2008年5月发布《关于加强市县政府依法行政的决定》，2010年8月发布《关于加快推进法治政府建设的意见》。推进依法行政，建设法治政府，是我们党和政府治国理政从理念到方式的革命性变化，具有划时代的重要意义。这一目标的提出和发展，顺应建立和完善社会主义市场经济的内在要求，
　　适应改革开放的客观需要，回应人民群众要求规范行政机关行为的强烈愿望，深刻反映了经济社会发展的历史必然性。经过二十多年的持续努力，我国各级政府的行政权力已逐步纳入法治化轨道，规范行政权力取得和运行的法律制度基本形成，依法行政取得了重要进展。但我们清醒地认识到，同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治政府建设还存在许多不适应、不符合的问题：有法不依、执法不严、违法不究现象还大量存在；执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象时有出现；行政执法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出；人民群众对执法不公和腐败问题反映强烈；部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些行政机关工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足。当前，我国正处于社会主义初级阶段，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，我们面临的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，法治政府建设在全面推进依法治国大局中的地位更加突出、作用更加重大。
　　二、党的十八届四中全会《决定》对加快建设法治政府提出了新要求新任务
　　《决定》提出，各级政府必须坚持在党的领导下，在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。这是在实现全面推进依法治国总目标的过程中，对法治政府建设的新要求新定位。为此，各级政府必须依法全面履行政府职能，做到法定职责必须为、法无授权不可为；必须健全依法决策机制，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确；必须深化行政执法体制改革，完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调；必须严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度；必须强化对行政权力的制约和监督，增强监督合力和实效；必须全面推进政务公开，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。
　　三、政府作为国家权力机关的执行机关，在形成高效的法治实施体系中起着关键作用
　　法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。《决定》指出，建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家，有赖于高效的法治实施体系。徒法不足以自行。全面推进依法治国的重点是保证法律严格实施，各级政府是行政执法的主体，在法治实施体系中具有十分重要的作用。据统计，我国80%的法律、90%的地方性法规、100%的行政法规和规章是由各级行政机关实施的，行政机关能否做到严格执法，是否具备严格执法的能力和素质，直接关系到依法治国的总目标能否得以实现。因此，贯彻落实《决定》精神，加快建设法治政府，必须高度重视各级行政机关的执法能力建设，努力打造一支业务精湛、作风优良、廉洁高效的行政执法队伍，切实做到严格规范公正文明执法。
　　法治，为“四个无锡”建设保驾护航

　　□市委副秘书长、中共无锡市委党校党委书记、常务副校长　肖新岳
　　在全面小康社会建设进入决定性阶段，全面深化改革进入攻坚期和深水区的重要时刻，党的十八届四中全会吹响了建设社会主义法治国家的进军号。“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。”“三个全面”的科学论断，深刻阐明了建设社会主义法治国家的重大战略意义。
　　法治，是无锡推进经济社会发展的重要法宝。改革开放特别是近年来，依靠创新和法治，我市全面小康社会和社会主义现代化建设率先迈上新的征程，经济、社会、文化、生态文明等领域改革深入推进，科技创新创业、产业转型升级、城乡发展一体、两型社会建设等重点领域取得重大突破，“中国梦”无锡篇章奏响优美旋律。实践告诉我们，推动“四个无锡”建设，率先基本实现现代化，谱写“中国梦”的无锡篇章，离不开法治的支撑和保障。
　　法治，是无锡推进全面深化改革的必然选择。当前，改革发展稳定任务之繁重前所未有，矛盾风险挑战之严峻前所未有。依靠法治保障和引领全面深化改革，依靠法治解决各种社会矛盾和问题，才能确保改革事业既生机勃勃又井然有序扎实推进。经济体制改革的核心问题，是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。因此，必须深入推进依法行政，加快建设法治政府，进一步规范权力运行，激发市场主
　　体内生动力，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。建设一个更加公平正义的社会，是全面深化改革的重要目标。维护公平正义，必须推动全社会树立法治意识，强化法治理念，弘扬法治精神，依法加强和规范公共服务，完善民生领域法律法规，建设完备的法律服务体系，健全依法维权和化解矛盾纠纷机制，推进法治社会建设。
　　“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，四中全会明确了全面推进依法治国的总目标。五大体系，六项重点任务，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化，四中全会明确了全面推进依法治国的施工蓝图。学习贯彻四中全会精神，必须结合无锡实际，进一步大力推进依法治市，建立法治政府。四中全会《决定》从依法全面履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、全面推进政务公开等六个方面系统论述了建设法治政府的主要内容和要求，清晰地勾画出了一个可以使广大人民群众满意的法治政府框架。
　　“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”建设法治政府，必须坚持立法先行，深入推进科学立法、民主立法，加强重点领域立法，努力实现立法和改革决策相衔接。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”建设法治政府，必须创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任。“司法是维护公平正义的最后一道防线。”十八届四中全会《决定》做出了许多重大的司法制度设计：完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度、优化司法职权配置、推进严格司法、保障人民群众参与司法、加强人权司法保障、加强对司法活动的监督。这必将进一步推进公正司法，进一步实现公平正义。“管用而有效的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”建立法治政府，必须推动全社会树立法治意识，推进多层次多领域依法治理，建设完备的法律服务体系，健全依法维权和化解矛盾纠纷机制。
　　落实好四中全会的重要精神和战略部署，我们要善于运用法治思维和法治方式推进全面深化改革和社会主义现代化建设，以法治无锡建设的新成果为建设“四个无锡”保驾护航，谱写好“中国梦”的无锡篇章。
　　科学立法，完善较大的市立法体制

　　□江南大学法学院教授　曾祥华
　　十八届四中全会公报宣布：“完善立法体制，加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，依法赋予设区的市地方立法权。深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径。”
　　改革开放以后，中国城市化的进程明显加快，在依法治国、建设法治国家的背景之下，城市化与法治化应当相伴而行，而城市立法在实现城市的法律治理中承担着重任，发挥不可替代的作用。然而，对于较大的市立法权，人们的态度截然相反，废止论与存续论激辩，扩张论与缩减论并存。除了引人注目的违反法律优先原则、下位法抵触上位法、对地方性法规缺乏监督以及对我国司法体制的缺陷等等，细考之下，还可以发现我国地方立法的其他问题。首先是中央立法与地方立法之间的权限划分不清导致“职能同构”的问题。
　　有趣的是，根据“2013年中国主要城市GDP排行榜”，较大的市中最后一名鞍山已经排到第60名。而进入前59名的非较大的市却有23个，其中佛山占据第18名（2012年为第15名）。因此，对于较大的市的立法权对经济发展的促进作用以及20多年前批准的较大的市是否应当调整都是值得研究的问题，以致于很多学者建议建立较大的市的退出机制，实行动态考核。
　　此外，前述地方立法超越权限、地方保护、质量低下等现象确实存在。既然如此，城市立法权取消了岂不是更好？其实并非如此，地方立法当精不当休。
　　为什么地方立法在存在这么多问题的情况下当精不当休，因为地方立法还有存在的必要。
　　第一，中国地大人多，各地发展水平不一，全国统一的立法不能解决地方性特殊问题。如无锡地方立法解决陶瓷可持续生产与保护问题，就是很好的一个例子。我国虽然是单一制国家，但是，无论是单一制还是联邦制，因地制宜还是必须的。
　　第二，地方立法可以补国家立法之不足，一是国家尚未立法之事项，地方立法可以根据地区特点先行立法，当然，这里的地方立法只能是地方性法规，而不能是地方规章，因为地方性法规是地方人大制定的，遵守法律优先原则，只要不与上位法抵触即可，不一定要有上位法根据。而行政立法遵循“根据”原则，即根据上位法，没有“根据”，不能擅自立法。二是地方立法可以承担试验性立法任务，国家立法需要建立在一定经验的基础上，有的事情很有意义，但是没有经验，需要先行试验。
　　地方立法精在何处？一是精简，二是提高质量。精简那些重复、照抄的立法，避免资源浪费；提高质量则要靠许多努力，如谨慎立法、开门立法、人大代表直接选举、竞争选举、职业化，提高人大代表的民意代表性等。
　　另外，要加强立法监督，包括上级人大的批准制度。我国立法有备案等机制，但是制度空置，没有发挥作用，如果人大实现改革，这些制度应当可以实际运行，这样上级人大对下级立法的监督就会发挥真正的监督作用。根据法律，较大的市的立法在生效前需要经过上级人大常委会的批准。尽管对较大的市地方性法规的上级批准制度存有异议，但是笔者非常赞成保留该项制度，短时间内决不能废除。在较大的市立法的监督体系健全之前，废除批准制度将导致较大的市立法无任何有效监督的局面，必然埋下严重的隐患。
　　司法审查必不可少，《行政诉讼法修正案（草案）》已经试图将行政规范性文件纳入诉讼范围，这是一个可喜的进步，相信随着法治建设的进步，将来地方立法甚至所有的立法都会纳入司法审查。这是必然的趋势。根据中国目前的司法体制，法院判决无权宣布地方性法规无效。但是，在司法实践中，法院其实在隐含式地行使着对地方性法规的监督权。法院认为下位法不符合上位法，会直接适用上位法。
　　总之，要控制好地方立法的“入口”（权源）和“出口”（监督控制、程序控制），才能提高地方立法的质量。
　　地方立法之“精”在立法数量和质量，而有较大的市的数量可以按照中央的精神逐步增加，地方立法的泛滥不在于立法主体的多少，而在于监督的力度。如果形成健全有效的立法监督之后，所有的地级市即《宪法》中规定设区的市都可以获得立法权。这样才满足民主原则、平等原则的要求。当然，在制约和纠错机制尚未健全的情况下，对较大的市的批准必须谨慎。

本文来源：无锡日报http://epaper.wxrb.com/
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