【学习强国6月18日】食品是商品，具有商品的一般属性；但食品安全事关人类健康，因此食品又不是普通商品，具有公共品的某些属性。这就是政府为什么要在食品安全风险治理领域实施行政干预的根本原因。但长期以来，大多数发达国家主要通过制定与实施强制性标准、完善食品安全规制来提升食品安全水平。然而，1996年爆发的源自于英国且引起全世界恐慌的疯牛病与其他后续发生的一系列恶性食品安全事件，打击了公众对政府食品安全风险治理能力的信心，政府开始反思，并探索新的、更有效的风险治理方式。于是，从20世纪末期开始，发达国家的政府开始对食品安全规制等治理结构等进行改革。作为一种更透明、更有效的发挥社会力量参与的治理方式——食品安全风险社会共治应运而生并不断发展。业已证实，在公共社会治理领域将部分公共治理功能科学分离可有效地避免政府财政预算紧张和治理资源有限的困境。在食品生产技术快速发展、供应链日趋延长的背景下，企业、行业协会等非政府力量在食品生产技术与管理等方面具有独一无二的优势，可以成为政府食品安全风险治理力量的有效补充，能在保障食品安全上发挥重要作用。与传统的治理方式相比较，社会共治能以更低的成本、更有效的资源配置方式保障食品安全。目前，学术界一般认为，食品安全风险社会共治是指在平衡政府、企业和社会（社会组织、消费者等）等各方主体利益与责任的前提下，多元主体在法律的框架下平等地参与标准制定与执行、进程实现、实时监测等，发挥各自优势参与食品安全风险的协调管理，运用政府监管、市场激励、社会监督等手段，以较低的治理成本和公开、透明、灵活的方式来保障最优的食品安全水平，实现社会利益最大化的制度安排或运行机制。
社会共治起步、形成、发展于西方发达国家。经过几十年的发展，社会共治的内涵不断深化、日益丰富，治理效能持续凸显，并不断向食品安全风险治理领域扩展，已成为诸多国家治理食品安全风险的基本方式。在总结国际经验与我国长期实践的基础上，2015年修订并实施的《中华人民共和国食品安全法》以法律的方式把“社会共治”确立为我国食品安全风险治理的主要原则之一。党的十八大以来，全国各地积极探索政府、市场、社会共同参与的食品安全风险社会共治的方法与路径，尤其在加强宣传教育、畅通社会监督渠道、促进风险交流、健全诚信体系、推动行业自律、完善消费追偿、试行食品安全责任保险制度等方面进行了卓有成效的创新探索，既创新了政府治理方式，又发挥了市场机制作用，还拓展了社会共治渠道，共治方式丰富多彩，政府传统“一条腿走路”的“单中心”传统监管模式正在逐步改变，企业自律、市场契约、政府监管、社会监督、公众参与的食品安全社会共治格局正在逐步形成，社会民众、新闻媒体、行业协会、消费者协会等非政府组织参与社会共治的体制机制逐步建立。
但是，应该清醒地认识到，我国食品安全社会共治体系建设尚处于起步阶段，食品企业通过市场契约等方式相互约束的自律机制尚未真正形成，市场上同质化食品竞争残酷，盈利空间有限，尤其当生产成本上升时，出于对经济利益的追求，企业食品安全责任意识就弱化，食品市场上优质难以优价，劣币驱逐良币大量出现，食品安全风险的市场治理机制无法发挥相应的决定性作用；社会组织数量偏少、运行机制不健全、公信力不强、在行业内部自律作用难以有效发挥；“面广量大”的消费者往往把自己作为食品安全风险治理的旁观者，且由于消费者科学素养与心理资本不足，参与治理意愿明显不足。因此，探索建立健全具有中国特色、与中国式现代化进程相匹配的食品安全风险社会共治体系将是一个复杂的过程。
宁波市坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持“政府推动、市场运作、分步实施、注重服务”的原则，在全国率先试点食品安全责任保险（简称“食责险”），经过10年的努力，取得了显著成效，不仅在食责险领域造就了具有全国性推广价值的“宁波模式”，而且成为食品安全风险社会共治的典范。
何以成为典范？结合食品安全风险社会共治本质内涵与客观情境可以给出如下分析：
——利益兼顾与相互实现为纽带。相比于其他任何一个公共社会事务，民以食为天，食品安全在人类历史上始终拥有最广泛的利益相关者，没有其他任何一个产品能够超越食品。用什么将政府、企业、消费者、非政府组织和其他利益相关者紧密地联系在一起？利益。任何一个主体的行为往往由自身利益所驱动，利益是其行为选择的主要依据。只有共同利益才能有效地将不同主体联系起来。这个共同利益既不是单纯的经济利益，也不是单纯的社会利益，而是建立在兼顾所有主体共同利益（保障食品安全）与包括企业经济利益在内的各方利益基础之上、具有最大公约数的“利益”。政府通过食责险保障了公共利益，企业可减轻或转移因发生食品安全事件而承担的经济风险，消费者可获得可能受食品安全问题伤害的经济赔偿，保险公司则在保障食品安全共同利益的同时通过优质服务获得一定的经济利益。
——发挥了保险在食品安全风险社会共治中的基本功能。制度、道德、技术、市场等不同治理手段在保障食品安全中具有不同作用，相互之间具有不可替代性，但其作用也不是无限的，是有边界与范围的。没有作用边界的治理手段是不存在的，食品安全领域中“政府失灵”或“市场失灵”，甚至政府、市场共同“失灵”在国内外可谓司空见惯，而社会治理“失灵”更是屡见不鲜。比如，在现代食品安全风险治理中，行业协会在社会共治中承担的职能是基于协会章程实施行业内部的自我约束，是协同政府参与治理，如果企业加入了行业协会，但行业协会不能为企业提供增值服务，企业可以不执行行业协会制定的行业标准，甚至可以退出行业协会。保险是现代社会治理的重要工具。食责险发挥了保险在现代食品安全社会共治的基础性功能，底层逻辑就在于通过风险分担、经济补偿和管理功能，提升全社会食品安全保障水平的整体韧性和稳定性。将保险功能引入形成的食责险的核心逻辑就在于“用市场化机制实现食品安全风险社会共治”，将不可预见的风险转化为可计算的成本，通过制度设计实现食品安全责任、利益与风险的合理分配，推动从被动应对食品安全事件转向主动防控食品安全事件。
——食责险“宁波模式”为什么行？据初步了解，2015年起全国诸多地区试点实施食责险，而且《中华人民共和国食品安全法》鼓励推行食责险，在肯定各地试点积极意义的同时，根据我们的调查发现，一些地区的食责险试点流于形式，无法深入，作为食责险核心的运行机制并未真正建立，关键主体的食品企业投保甚少。相比之前，宁波市食责险红红火火。2024年宁波全市商业食责险保费收入达到1321.91万元，参保企业超过13000家，总保险金额达到188.98亿元，历年累计保费收入为6345.42万元，累计保险金额高达996.60亿元。这是作者为什么投稿刊发“食品安全责任保险‘宁波模式’的理论价值与实践意义”的动因。
一是财政兜底与政策支持相结合。食品安全风险客观存在，不以人的意志为转移。特别是当重大食品安全事件发生时，经济损失难以估量。食责险在发达国家较为成熟，但在我国仍然是一个新生事物。如何激励食品企业长期、稳定投保，降低创新试错成本，就需要政府全方位的支持，不仅需要保持保险制度的稳定，而且需要财政资金兜底。宁波市不仅率先出台支持政策，建立起多部门协作机制，更为重要的是公益险先行突破，各区（县、市）政府安排专项资金，将辖区内所有学校食堂、养老机构食堂、建筑工地食堂、农贸市场、农村集体用餐点等十余类民生领域纳入公益险保障范围。与此同时，将历年政府购买的公益险保费盈余部分计提到食责险风险基金，用于重大赔款准备金。政府兜底提高了食品企业市场参与度，降低了商业保险机构的风险顾虑，“公益+商业”双轮驱动食责险在宁波成为现实。
二是将降风险贯彻食品供应链全程体系。宁波市食责险作用的发挥可以用“事前防起来，事中管起来，事后省下来”来概括。在综合考虑风险要素和操作便捷性的基础上，宁波食责险科学核定费率，涵盖生产、流通、餐饮三个主要环节的主体，保障投标人的利益，确保“事前防起来”；按照制度，一旦发生食品安全问题，及时对遭受损失的食品厂商实施保险理赔，弥补经济损失，降低经济负担，且开设绿色理赔通道，简化理赔流程，对食品安全纠纷和责任难以认定的事件开展先行赔付，逐步实现“事后省下来”。不仅如此，更值得赞赏的是，宁波市食责险运营服务中心将500多个协管员直接嵌入政府食品安全基层监管网格，深入农村、社区、学校、企业开展日常风险巡查、培训宣传，参与解决政府监管力量不足、监管难以到位等难题，努力做到了“事中管起来”。
三是不断丰富食责险内涵与形式。依托国家保险创新综合试验区，宁波市推出了一系列创新举措：创新性地推出了“安全预防措施保险”，针对快检不合格的产品，实施及时销毁措施，由保险公司承担相关费用，有效遏制了不合格蔬菜流向市民餐桌的现象；创新性地推出食品安全“赛事险”，在“2024亚洲羽毛球锦标赛”赛事中集体配送餐单位自主选择了商业险“1+1”模式进行投保，该模式为食品安全事件（故）提供了高达500万元的保障额度，累计总保额可达4000万元。创新性地推出“跨境电商保险”，突破原有中东欧进口食品的保障范围，覆盖全球商品，拓宽保险的覆盖面，增强保险的成效。目前，宁波市“1+X”商业性食责险产品体系日臻成熟，不仅在辖区内逐步实现广覆盖，而且正由单一的水平安全领域向防疫保障、民生保障、促进消费、品牌建设等纵深发展。
食品安全责任保险“宁波模式”的理论与实践价值就在于：将保险制度与食品安全有机结合，政府引导，初步实现了治理力量的新组合，在利用利益机制促进所有利益相关者相向而行的同时，使保险成为治理食品安全风险的基本工具，充分发挥市场机制作用，成为研究如何在全国推广食责险，完善食品安全风险社会共治体系的理论与实践样本。(作者系：江南大学食品安全风险治理研究院首席专家)
本文来源：学习强国
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